摘

要：学前教育管理体制在学前教育事业发展中起着领导、组织、协调、监控、保障、推动等重要作用，是保障

学前教育事业健康发展的关键。当前我国学前教育管理体制存在着政府职责定位不清晰、职能转变不到位、各级政府与政府各部门间职权责划分不尽合理、

管理机构和人员设置不健全等问题，已成为制约学前教育事业健康发展的体制性障碍。随着经济社会发展和宏观政策形势的变化，当前我国学前教育管理体制面临着前所未有的挑战，学前教育管理体制改革势在必行。

关键词：学前教育管理体制；政府职责；权责配置

教育发展研究2012．4

决策参考

按照教育管理学的理论，学前教育管理体制有宏观和微观之分。宏观的学前教育管理体制指学前教育行政管理体制，微观的学前教育管理体制指学前教育机构（主要是幼儿园）内部管理体制。本文主要探讨宏观的学前教育管理体制，即学前教育行政管理体制。这个意义上的学前教育管理体制隶属于公共管理的范畴，是指国家各层级政府、教育行政部门及其它相关行政部门管理学前教育事业的组织机构体系、职权责划分及内外部关系体系的相关机制、制度的总称。概括而言，宏观的学前教育管理体制包括国家组织领导和管理学前教育事业的基本体系和工作制度，它既是我国教育体制和教育管理体制的重要组成部分，也是国家行政体制中不可或缺的一环，是学前教育体制的核心。学前教育管理体制在我国学前教育事业发展中起着领导、组织、协调、监控、保障、推动等重要作用，是保障政府切实履行发展学前教育事业职责的必备条件和保障学前教育事业健康发展的关键。随着我国经济社会的发展，宏观政策形势的变化，以及财政管理体制和教育管理体制改革的推进，学前教育管理体制存在的诸多问题已经成为制约我国学前教育事业健康发展的桎梏，

面临着前所未有的挑战。

一、当前我国学前教育管理体制存在的主要问题由于长期以来对学前教育重要性认识不足，我国在经济体制改革和社会转型过程中未能充分考虑学前教育事业发展的需要，当前学前教育管理体制存在着诸多不适应事业发展需要的问题。特别是政府职责定位不清晰、

职能转变不到位、各级政府与政府各部门之间职权责划分不尽合理、管理机构和人员设置不健全等问题，已成为制约我国学前教育事业健康发展的体制性障碍。

（一）政府和市场的关系未理顺，政府职责定位不明

政府和市场的关系未理顺，导致政府学前教育管理和服务职能缺位。２０世纪末，我国在计划经济向市场经济转型的过程中，随着政府经济职能与政治职能相分离，原来计划经济体制下通过行政手段管理学前教育事业发展的做法受到挑战，对政府职能新的定位又未能及时明确，加上对学前教育的重要性认识不足，很多地方政府发展学前教育事业的职责有一定弱化，出现了责任不到位甚至推卸责任的

当前我国学前教育管理体制面临

的主要问题与挑战

笮庞丽娟范明丽

庞丽娟（通讯作者）范明丽/北京师范大学中国教育政策研究院

学前教育政策研究中心（北京100875）

现象。尤其是２００３年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中“以社会力量兴办幼儿园为主体”［１］的政策导向，使学前教育事业发展出现了比较明显的社会化和市场化转向。

当前我国仍处于社会主义初级阶段，属于发展中国家的事实没有改变，“九五”、“十五”期间学前教育事业发展的情况表明，目前我国支持学前教育发展的制度尚不完善，需要政府发挥强有力的主导作用。２０１０年１１月颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出“政府主导”发展学前教育，并对中央和省级政府的职责作出一些规定，相比以往政策有了很大进步。但是，对究竟如何发挥政府的主导作用，对各级政府的具体职责及其在学前教育管理上的权责划分尚缺乏明确规定，学前教育管理体制有待进一步完善。从各省近期出台的政策文件来看，一些省份虽然提出要“政府主导”、“明确政府责任”或是“落实政府责任”，但却没有对政府发展学前教育的主要责任给出明确、具体的规定。此外，从目前的政策规定来看，一些省份将“政府主导”的概念等同于“政府办园”，过分强调政府在办园方面的主导责任，而在一定程度上弱化了政府在学前教育事业发展中统筹规划、政策引导、规范管理、队伍建设、质量提升和督导评估等方面的重要职责。

（二）各级政府间职责定位不清，权责配置随意性大

目前，我国学前教育实行“地方负责，分级管理和各有关部门分工负责”［２］的管理体制，但是由于政府整体职责定位不明晰，缺乏刚性化的法律保障，因此各级政府间权责配置随意性大，特定层级政府在发展学前教育事业中的职、权、责、利不对称，政府职责缺位、不到位与错位问题严重。

首先，中央政府职责缺位、不到位与错位并存。主要表现在：第一，中央政府建立并完善全国性学前教育法规和政策的职责缺位。学前教育上位法缺失，政策法规、制度不健全或不完善，尤其是一些关系全国学前教育事业发展水平与质量的政策制度，如学前教育投入保障制度、学前教育督导评估制度等迟迟未出台或多年未修订。第二，中央政府维护公平、促进区域间学前教育事业均衡发展的职责缺位或不到位。学前教育公平是教育公平的起点和基础，然而当前我国各级政府在推进学前教育均衡发展方面的职责不够明确，尤其是中央政府对中西部贫困地区学前教育事业发展的扶助职责尚不够到位。我国城乡、区域、园所间学前教育发展差距大，发展水平、质量失衡问题突出，在部分地区甚至已经成为重大的民生问题而引起了社会普遍关注。第三，当前我国中央政府管理学前教育的职责错位，仍然承担着极少数的城市公办园办园主体角色。中央部委办园是改革开放前国家整体经济实力不强、资源有限的特定历史背景下促进学前教育事业发展的有效举措，曾在推动我国学前教育事业整体发展方面发挥过积极作用。然而，随着我国经济社会发展，尤其是在当前转变政府职能、建设公共服务型政府的行政体制改革背景下，中央政府发展学前教育事业的职责有必要重新思考与定位。

其次，地方政府间权责错位严重，责任主体重心过低。由于１９９４年我国实行了分税制财政体制改革，中央在规范与省级财政的关系后，对省与市、市与县、县与乡镇的财权与事权分配未作刚性规定，出现了财权逐年逐级上收，事权层层下放的局面，导致越到基层，财权与事权失衡状况越严重。在学前教育管理体制中，地方各级政府间权责配置缺乏统一规范，事权层层下放、导致责任主体重心过低、上下级政府间权责关系不对称等问题凸显。尽管中央多份政策文件都提出“地方各级政府要重视并扶持幼儿教育的发展”、

“地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长”，但由于具体应该由哪级政府承担主要责任及政府间关系的规定模糊，尤其是投入和支出的管理职责不明确，导致在政策文本上扶持学前教育发展、加大对学前教育投入是地方各级政府的职责，而在实际操作中上级政府往往依靠其行政权力优势把责任推给下级政府，出现“上级请客、下级买单”的情况。［３］

（三）政府各部门间职责定位不清，职权责划分不尽合理